學(xué)習(xí)新安法：煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法更加規(guī)范嚴(yán)格
現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》頒布實(shí)施以來，對防止和減少生產(chǎn)安全事故、保障人民群眾生命安全發(fā)揮了重要作用。在此期間，煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，煤礦事故死亡人數(shù)由2002年的近7000人下降至2013年的千人左右;煤炭百萬噸死亡率由4.64降至0.288，下降了93.8%。盡管如此，我國煤礦安全事故總量仍然較大，重特大事故仍時有發(fā)生。10多年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，《安全生產(chǎn)法》在實(shí)施過程中面臨一些新情況、新問題，迫切需要從立法層面加以完善。煤礦領(lǐng)域企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)，非法違法違規(guī)違章組織生產(chǎn)現(xiàn)象屢禁不止，違法違規(guī)生產(chǎn)成本低，安全監(jiān)管不到位、執(zhí)法檢查不嚴(yán)格的問題依然存在。
新安法本著認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)工作的一系列重要指示精神的原則，從端正安全生產(chǎn)工作擺位、進(jìn)一步落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任、加強(qiáng)基層執(zhí)法力量、加強(qiáng)安全生產(chǎn)責(zé)任追究等方面入手，著眼于解決安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)問題，補(bǔ)充完善了相關(guān)法律制度規(guī)定。
煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法方面的變化
新安法在煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法方面的變化主要有以下幾個。
為煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法找準(zhǔn)了重心。煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的重心就是依法進(jìn)一步督促煤礦企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化隱患排查治理工作，將事故消滅在萌芽狀態(tài)，提高煤礦安全保障能力，真正實(shí)現(xiàn)不安全不生產(chǎn)。新安法為從源頭上控制、預(yù)防和減少煤礦生產(chǎn)事故提供了法律依據(jù)：一是細(xì)化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及安全生產(chǎn)管理人員的責(zé)任(新安法第二十二條)，為推動煤礦安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)提供了有力的法律武器;二是把加強(qiáng)事前預(yù)防、強(qiáng)化隱患排查治理作為重要內(nèi)容(新安法第三十八條、第四十三條、第六十二條、第六十七條等)，賦予安全生產(chǎn)監(jiān)管部門相應(yīng)的權(quán)力，并設(shè)定了嚴(yán)格的行政處罰罰則。
為規(guī)范煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法指明了方向。新安法要求安全監(jiān)管部門按照分類分級監(jiān)管的要求，制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃，并按照年度監(jiān)督檢查計劃進(jìn)行監(jiān)督檢查(新安法第五十九條等)，為煤礦安全監(jiān)察部門實(shí)施計劃執(zhí)法提供了法律依據(jù)。計劃執(zhí)法既可以提高執(zhí)法工作的針對性、有效性，又要求執(zhí)法人員嚴(yán)格落實(shí)、認(rèn)真履行，是實(shí)施“1+4”工作法的前提和保證。
對加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提出了更高要求。新安法調(diào)整了行政許可事項，將礦山建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收工作交由建設(shè)單位負(fù)責(zé)(新安法第三十一條等)，進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，但同時要求煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對建設(shè)單位驗收活動和驗收結(jié)果的監(jiān)督核查;對驗收結(jié)果的核查可以與安全生產(chǎn)許可證頒證條件的審查一并進(jìn)行，即將對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證頒證條件的審查和現(xiàn)場核查結(jié)合起來，避免了以前既要組織驗收又要搞安全生產(chǎn)許可證辦證條件審查的問題，簡化了許可程序，提高了監(jiān)察效能。另外，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)在簡化審批后可以集中力量抓好安全設(shè)施設(shè)計的審查，實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主，源頭把關(guān)。
為提高執(zhí)法效能奠定了法律基礎(chǔ)。新安法加大了對安全生產(chǎn)違法行為的責(zé)任追究力度。一是規(guī)定了事故行政處罰和終身行業(yè)禁入，將一些行政法規(guī)中關(guān)于事故處罰的規(guī)定上升為法律條文，大幅度提高了對事故責(zé)任單位的罰款金額，加大了對事故責(zé)任人員的處罰力度，煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對重大、特別重大事故負(fù)有責(zé)任的將終身不得擔(dān)任任何企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人(新安法第九十一條、九十二條、一百零九條等)。二是加大了對安全生產(chǎn)違法行為的罰款處罰力度，將罰款上限提高了2倍至5倍，并且大多數(shù)罰則不再將限期改正作為前置條件，反映了“打非治違”、“重典治亂”的現(xiàn)實(shí)需要，增強(qiáng)了對安全生產(chǎn)違法行為的震懾力，提高了違法成本，降低了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效能。三是建立了嚴(yán)重違法行為公告和通報制度，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的要向社會公告并通報有關(guān)部門(新安法第七十五條等)，以促進(jìn)煤礦企業(yè)開展誠信建設(shè)，保障執(zhí)法效能的進(jìn)一步提高。同時，新安法為安全監(jiān)管部門提供了推動執(zhí)法指令強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，為執(zhí)法指令的落實(shí)提供了法律保障。煤礦安全監(jiān)察人員發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在重大事故隱患，作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定，煤礦企業(yè)拒不執(zhí)行的，依法可以采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施，強(qiáng)制煤礦企業(yè)履行執(zhí)法決定(新安法第六十七條等)。
新安法雖然為嚴(yán)格執(zhí)法提供了法律依據(jù)，但要真正落到實(shí)處，還需要安全監(jiān)管部門的執(zhí)法人員和有關(guān)部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位及廣大從業(yè)人員共同遵守，有關(guān)部門需要制定配套制度，涉及煤礦的有煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收活動和驗收結(jié)果的核查制度、采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的法律文書制度等，同時還要修訂相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等。
多措并舉推動貫徹實(shí)施
為保障新安法更好地貫徹實(shí)施，結(jié)合新變化和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)，在認(rèn)真學(xué)習(xí)并向煤礦企業(yè)及從業(yè)人員宣傳新安法的同時，還應(yīng)當(dāng)及時制定相關(guān)配套制度，修訂相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，明確職責(zé)，進(jìn)一步推動嚴(yán)格執(zhí)法。重點(diǎn)應(yīng)采取以下主要措施。
完善配套制度。應(yīng)對現(xiàn)有的涉及安全生產(chǎn)的法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定進(jìn)行梳理，把需要修改或新制定的一一列出，明確修訂路線圖、時間表、責(zé)任單位，將任務(wù)分解到各有關(guān)部門。對修改或制定需要時間較長的，應(yīng)要求相關(guān)部門依法采取臨時措施，確保新安法貫徹實(shí)施。按照新安法的要求，涉及煤炭行業(yè)的配套制度，應(yīng)盡快修訂重大事故隱患認(rèn)定辦法，制定煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)、煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收活動和驗收結(jié)果的核查制度、采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的法律文書、煤礦安全違法行為通報制度、煤礦企業(yè)注冊安全工程師的配備標(biāo)準(zhǔn)等。另外，應(yīng)盡快解決執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的問題。目前涉及煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法處罰的法規(guī)、規(guī)章較多，執(zhí)法、處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致。為體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法，應(yīng)盡快修訂相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，統(tǒng)一執(zhí)法處罰標(biāo)準(zhǔn)。
嚴(yán)格煤礦安全準(zhǔn)入。一是嚴(yán)格建設(shè)項目安全核準(zhǔn)。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》(國辦發(fā)〔2013〕99號)的要求，對所有煤礦建設(shè)項目都要進(jìn)行安全核準(zhǔn)，要借新安法實(shí)施的契機(jī)，推動嚴(yán)格煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)暫行規(guī)定的下發(fā)，以指導(dǎo)、規(guī)范安全核準(zhǔn)工作，同時啟動《煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)基本要求》(AQ1049—2008)的修訂工作。各省級煤礦安全監(jiān)察部門可參照經(jīng)廣泛征求意見后修訂的《嚴(yán)格煤礦建設(shè)項目安全核準(zhǔn)暫行規(guī)定》(報批稿)開展安全核準(zhǔn)工作。二是嚴(yán)格煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查。做好《煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施監(jiān)察規(guī)定》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家煤礦安全監(jiān)察局令第6號)和《煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查和竣工驗收規(guī)范》(AQ1055—2008)的修訂工作。從2014年12月1日起，煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收工作將移交煤礦建設(shè)單位負(fù)責(zé)。要及時制定煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收監(jiān)督核查辦法，以指導(dǎo)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對建設(shè)單位驗收活動和驗收結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督核查，并結(jié)合《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家煤礦安全監(jiān)察局令第8號)的修訂與發(fā)證工作一并進(jìn)行。三是嚴(yán)格煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理。完善煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可受理和審查分離、相關(guān)處室人員和專家聯(lián)合審查、加強(qiáng)現(xiàn)場核查等工作制度。加大對安全生產(chǎn)證頒證條件的審查力度，根據(jù)新安法的規(guī)定，調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，嚴(yán)把煤礦準(zhǔn)入關(guān)口，督促煤礦合法、持證組織生產(chǎn)。同時，加大對煤礦企業(yè)是否保持持證條件的監(jiān)督檢查力度，凡發(fā)現(xiàn)不再具備安全生產(chǎn)條件的，一律暫扣甚至吊銷安全生產(chǎn)許可證。進(jìn)一步完善煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證數(shù)據(jù)庫，及時了解、掌握煤礦持證基本情況。搞好《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家煤礦安全監(jiān)察局令第8號)的修訂工作。按新安法相關(guān)規(guī)定，將近年來出臺的煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)帶班下井、防治煤與瓦斯突出、防治水、井下安全避險“六大系統(tǒng)”建設(shè)等新規(guī)定和新要求納入審查條件;按照中編辦、國辦關(guān)于取消和下放一批行政審批事項的有關(guān)要求，減少發(fā)證層級，簡化許可事項，提高行政效率，切實(shí)做好安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作。
嚴(yán)格現(xiàn)場監(jiān)察執(zhí)法。一是按照新安法的規(guī)定，進(jìn)一步完善計劃執(zhí)法制度，嚴(yán)格執(zhí)行年度監(jiān)察執(zhí)法計劃，嚴(yán)格“三項監(jiān)察”，堅持規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。二是加大監(jiān)察執(zhí)法力度，深入推進(jìn)落實(shí)“雙七條”(煤礦礦長保護(hù)礦工生命安全七條規(guī)定、煤礦安全攻堅七項舉措)，督促煤礦企業(yè)加大隱患排查治理力度，凡不符合安全生產(chǎn)條件、存在重大隱患的都必須依法從嚴(yán)查處。探索創(chuàng)新向社會公告、媒體曝光，向有關(guān)部門移交等執(zhí)法手段，必要時采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。三是加大小煤礦整頓關(guān)閉力度，充分利用市場、質(zhì)量、安全、環(huán)保、土地等準(zhǔn)入要求，對破壞資源、污染環(huán)境，特別是存在重大災(zāi)害而沒有能力防治、重大隱患不能治理的要依法責(zé)令關(guān)閉退出。
(作者系國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司司長)
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